逍遥学能 2016-12-29 12:28
法令行则国治，法令弛则国乱。作为一个法治国家，环境保护离不开法治的保障。
从1979年至今，我国已经制定了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等环境和资源保护法律几十部。地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件。国家还制定了环境标准1000余项。这些法律法规及规章形成了我国环境法律法规的基本框架。
随着《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》正式实施，可以说，进一步降低环境污染犯罪门槛、从严打击环境污染犯罪成为了近期环境法治建设的一个突出特点。
环保事业不断发展，我国的环境法治建设也随之进入了新的发展阶段。在发展的同时，我们也应该注意到，其中存在的问题不容忽视。
环境法治建设存在哪些问题？
立法、执法、司法和守法是法治建设的基本组成部分。当前，由于发展模式不科学、保障机制不健全、法律信仰缺失等多方面原因，在环保领域内，这些领域不同程度地存着在一些问题。
立法不完善
一是法律的可操作性不强。主要体现在：立法不健全，相关配套立法迟缓，导致在某些方面无法可依。例如，关于实施排污许可证、环境监测、饮用水水源保护等制度的配套法规至今尚不能及时出台。
有些法律条文之间存在冲突，对同一事项不同法规的规定不一致，甚至自相矛盾，导致执法人员无所适从。例如，对违反建设项目环评制度的处罚，多部污染防治单行法都做了规定，《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》又进行了专门规定，相互之间多有冲突，给执法人员准确确定法律效力、正确适用法律，带来很大难度。
有些规定过于原则和粗略，无法实施。例如，现行《环境保护法》第十六条规定：地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。本条仅仅对地方政府提出了宣言性的要求，并没有规定出现严重污染后果时如何承担法律责任，因而可操作性不强。
二是法律规定软。一方面，现行环境法律法规过于宏观，往往要求或禁止企事业单位和个人实施某种行为规定很多，却没有对应的法律责任条款，致使环境执法机关面对违法行为常常束手无策，难以查处。
例如，《大气污染防治法》第十七条规定：未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。但本条款并没有规定期限内达不到标准的法律责任。
另一方面，对违法行为处罚较轻，致使违法成本低。例如，我国从2005年就已经开始停止审批钢铁项目，防止钢铁产能过剩。但近十年时间里，钢铁项目却大幅上涨，全国钢铁产能从2005年的3亿多吨增长到了现在的七八亿吨。
从全国钢铁大省河北省来看，产能也从1亿多吨上升到现在的3.14亿吨。这种状况的出现，除了宏观调控政策上的失误外，与国家没有对这些违法建设项目采取严厉处罚手段以及法律规定过软也有很大关系。
三是赋予权力小。主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，在地方保护主义严重的地区，环保部门无能为力，缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨权等行政强制手段，而申请法院强制执行又往往难以落实。
例如，河南丹江大观苑项目擅自改变项目性质未重新报批环评，国家及省、市、县4级环保部门多次责令其停止建设和使用，限期补办环评手续，并多次下达了行政处罚决定书，但由于缺乏行政强制手段，其违法建设、环境污染等行为长期不能得到有效解决。
四是处罚手段弱。体现为环境处罚的主要手段就是罚款，而且处罚数额较小，与违法行为带来的社会危害不相适应。
例如，《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能给予20万元以下的罚款。由于处罚较轻，一些企业为赶工期、抢进度，往往边开工、边跑环评，形成了违法建设进行处罚补办环评的怪圈，甚至一些违法企业出现不怕查、不怕罚、主动请求处罚的现象。
执法不到位
执法环境差。一些地方GDP至上，使得环境执法环境差。
作为政府的组成部门，环保部门人、财、物力均受制于地方政府。在一些地方，环境执法存在顶得住的站不住、站得住的顶不住现象，环境执法缺乏独立性，执法工作受外部因素干扰严重。
目前，虽然执法环境有所改善，但仍有一些地方的地方保护主义严重，对环境保护说起来重要，做起来次要，发展起来忘掉。对违法建设项目，睁一只眼闭一只眼，不管不问；对污染企业，往往打着经济发展、纳税大户、事关就业和稳定等旗号将其保护起来。
执法地位不明确。从环保部门内部来看，环保综合管理部门和环境监察执法部门也存在着职能不清、监察执法地位不明确的问题。
一些基层环境执法人员反映，环境监察部门承担的任务繁多、庞杂，肩负了很多不属于环境监察职能的工作，冲击了正常的执法工作。
执法能力弱。从整体来看，当前环保能力建设水平不高，且发展不平衡。
一是力量薄弱，执法监察人员编制偏少，有的县级环保局只有一两个编制；二是经费不足，有的还属于自收自支，工作人员待遇偏低；三是能力不高，执法准入门槛较低，加上缺少业务培训，一些执法人员在查处环境违法问题时显得力不从心；四是装备缺乏，一些基层环保局至今还没有自己的办公场所，国家在十一五期间配备的不少执法车辆已经行驶了几十万公里，目前已经属于超期服役。
司法较薄弱
环境民事诉讼难。主要是三难：立案难、鉴定难、执行难。
许多污染案件久拖不决，历时数年，当事人的诉讼成本高昂，污染受害人也往往得不到损害赔偿，他们宁愿长期到环保部门上访、投诉，也不愿打官司。根据统计，十一五期间，环境信访案件数量达30多万件，而诉讼案件不足其中的1%。
环境公益诉讼弱。由于法律依据不足，当前，我国环境公益诉讼主体存在着范围窄、门槛高的问题。人民法院受理公益诉讼也存在重重障碍。诉讼主体的确定、举证责任分配、损害后果认定等方面均需要进一步明确。
如何加强环境法治建设？
既然存在诸多问题，那么，如何加以完善就成为摆在我们面前的问题。当前，加快修改环保领域内的基本法、创新环境执法监管方式以及加强环境执法与司法部门联动成为我们需要迫切解决的问题。
加快修改完善环境保护法
《环境保护法》是环保领域的基本法，其修改完善对环境执法具有重大影响，应加快修改完善。
在修改《环境保护法》的过程中，我们需要强化政府责任，落实考核机制，实行问责制，建立环境责任终身追究制度，着重解决地方政府环境保护不作为、乱作为、干扰环境执法等突出问题；要理顺管理体制，明确部门职责，着重解决部门职责不清、工作协调机制不全、法定职责不履行的问题；要增强执法力度，打击违法行为，赋予环保部门强制执行权，对正在实施的环境违法行为，执法人员应有权及时进行制止。
创新环境执法监管方式
我国现正处于转型发展的关键时期，在探索环保新路的过程中，应加快推进环境监管和环境执法的战略转型，由经验型、粗放型向科学化、规范化和精细化转变。
开展防范执法，增强预见性。一是转变重事后处罚、轻事前防范的观念，树立风险防范、源头治理、全过程监管的理念，增强执法监察工作的预见性、防范性和主动性，把违法问题解决在萌芽中，把事故隐患降到最低。
二是转变环境执法部门单打独斗的观念，推行大执法和综合执法的理念，努力构建各部门齐抓共管、环境监察部门综合协调的大执法模式。
三是转变偏重城市企业、大型企业，忽视边远乡村、小型企业监管的观念，树立统筹兼顾的理念，加大对边远乡村、跨界地域、小型企业的监管力度，防止出现顾此失彼、监管盲区的问题。
开展萌芽执法，增强有效性。传统环境执法模式存在滞后性，往往违法项目已经建成，生米做成熟饭，出现危害后果后环保部门才介入处置。这样一来，环境的损害不可逆转，一定程度上也给国家财产带来损失。
因此，需要开展萌芽执法，及时发现违法苗头，重点应通过以下途径开展萌芽执法：一是明察暗访，察看施工现场；二是甄选网络信息，查找破绽；三是根据群众举报，了解相关信息。对发现的违法苗头，及时予以解决。
开展网格执法，增强科学性。由于环境执法范围大，企业分布广，在执法能力不足的情况下，往往对一些偏远地区的违法问题不能及时发现、解决，留下监管死角。实行科学的网格化监管是一条有效途径，将监管区域进行科学划分，实行责任分解，做到任务、责任双明确，以避免出现灯下黑、监管死角的问题。
此外，还可与环保小卫星联动，有条件的还可利用无人驾驶飞机，实施地毯式侦查，及时发现污染点源，从而增强执法效能。
加强环境执法与司法联动
加强部门联动，强化污染刑事责任追究，发挥司法保障作用，是环境法治建设的重要内容。
要加强案件移送，规范涉嫌环境犯罪案件的办理程序，明确移送条件和责任，司法机关应加强立案管理和依法审理，加大环境污染刑事责任追究力度。
要建立和完善环保部门与公安司法机关的协调联动机制。
目前，贵州、江苏、云南、河北等地相继建立了环保司法机构，包括环保侦查局、环保检察处和环保法庭，这对形成监管合力、促进环境案件整合处理具有重要意义。
此外，还需要建立环境执法与刑事司法信息共享平台。目前，我国已有部分省、市建设完成了信息共享平台并投入运行，在实践中，还应逐步完善并予以推广。